在《民主與官僚》一書中，作者陳敦源試圖用新制度論的觀點來分析民主行政架構與官僚體制控制問題，並且以台灣政治現況為例做公共行政研究。民主是一個賦權的過程，或者我們也可以稱為權力轉移，以選舉作為其最高度的實踐，選舉產生民意代理人、地方首長，代表人民裁決與進行公眾事務，為處理這些公眾事務，就產生行政部門來解決這些事務的所有程序，而力求權力轉移正當性的科層化行政部門，也就是所謂官僚體系，越完善的行政系統越龐大，越龐大的行政架構越需要確實的防弊策略，越確實的防弊策略其實也越沒有效率。在一般的公司體系，老闆可以說：「不管用什麼方法，你就是給我做出來！」只求達到目標，不問過程為何，自然產生好的效率。而政府部門/官僚體系講求清楚的責任劃分，結果好壞固然重要，「正確」的過程更重要，因為好的結果只會得到些許嘉獎，但不正確的過程卻會帶來嚴厲的處罰；也因此在官僚體系中會有「多一事不如少一事」的普遍心態和權責界線。
政府部門/官僚體系的行政制度雖然有非常詳細的分工，姑且不論各分工之間是否有良好合作，在一般人的生活中這些分工其實都不存在。以在街道上行走為例，有個人「因為路面不平被絆倒後撞到電線杆而頭部受傷」要追究賠償責任：人行道維護屬於工務局、道路維護屬於交通局、電線杆設置屬於電信局，光是事發現場就已經分屬三的不同單位；若此人因為騎樓被佔用而改走馬路，權責單位是警察局；若因為人行道佈滿垃圾而使此人改變行走路線，權責單位是環保局；若這些垃圾是從屋內堆積溢至屋外，則屋內部分屬衛生局、屋外部分屬環保局。簡單就可以列出六個不同的行政分科，還未討論到分層問題：究竟是中央部會、縣市政府、鄉鎮市公所哪個層級要負責？
目前台灣的行政體系中其實一直都試圖要解決「分工但不合作」的問題，但一直沒有研究出好的對策，目前採取的方式是「跨部會會議」，僅就單一事件或課題做跨部會的任務分工，由各部會的上層單位為召集人；但各分工之間仍未見合作機制，最多只能做到「經驗交流」，而絕大部分仍是毫無交集的「工作報告」。因為單一事件或課題原本僅屬於某行政單位的權責，其餘各單位是以「配合」而非「合作」的形式來參與，自然欠缺主動性，再加上防弊制度產生責任的層層推諉，章蓋得越多、責任分擔也越少。
要縮短在官僚制度中的公文行經距離、達到好的行政效率，最簡單的方法是有強勢獨裁的上位者，在台灣的行政部門中不乏這樣的例子，強勢的行政首長自願背負行政責任、採取有效率的（也許無先例的）行政程序，因此任內有相當多的政績、也有絕佳民意反應，但其政治壽命通常相對地短；因為強勢的背面就是不圓滑，犯了政治圈首要大忌，任內所有反對民意的代價當然也會全部交由他來背負。但這也是最危險的方法，其採取的政策是否偏頗？是否只是一己之私的一意孤行？
規劃是一種權力和利益的重新劃分與資源挹注，勢必要面臨各種層面的拉鋸戰，在公部門、私部門、社區、弱勢族群之間必定會有些利益被削除、有些利益增加。但我們仍會看到公部門對於這些抵抗的反應通常慢半拍、或是慢好幾拍，是因為我們所看到的抵抗已經是他們無法處理的部分，才會從保護層中溢出來被看見：利益牽涉太深太廣的、利益分配不均的、抵抗意志超乎預期的、對補償條件不滿的…，這些超乎公部門預期的抵抗，透過抗議遊行、內部爆料、外部爆料…各式各樣的途徑表現出他們的抵抗，直到調解結果令各路人馬都滿意為止。
這些抵抗的出現，其實並無關乎規劃的執行是由上而下、或由下而上，只要規劃的範圍涉及到他們的利益，就會有抵抗出現。就如同埋在一條路上的地雷，只要遇到了就是會爆炸，時間早晚的問題而已；從路頭走也會爆、從路尾走也是還會爆。唯一的差別是，從路頭或路尾進來，在路上可以撿到的東西不一樣，因此可以拿來對付爆炸、保護自己的工具也不一樣。由下而上的規劃，也許有較深較廣的民意基礎和較厚實的組織，可以和平的討論這些抵抗的議題；而由上而下的規劃，也許帶著較豐厚的補償條件或利多政策，可以當作利益交換，很快弭平抵抗的力量和聲音。無論哪種方式，都不能說它不是一種解決的方法。因此既然抵抗是無法避免的，唯有從改進應變機制下手。公部門的規劃過程中最為人詬病的就是官僚體制太過龐大複雜，因此精簡規模和扁平化、直接授權似乎是最有效的方法。若是將抵抗直接內化為政策的一部份，其實已經假設了它是一個「夠聰明」的公部門，一般「沒那麼聰明」的公部門雖然可以預見抵抗，卻無法確實地想像它，更遑論是內化它；頻繁的人員流動情況下，經驗也難以累積和傳承，也因此無法從歷史中學得教訓。我曾看過這樣奇妙的公部門編制：在既有的、垂直的科層組織上，畫出橫向的「工作小組」任務編組，而形成格子狀的「理想的」權責劃分。而實際情況是，垂直向度的編制主宰了公務員的薪水，自然被放在第一位，而水平向度的任務編組則化為一份份的會議紀錄被束之高閣，只有在被民意代表質詢時才會拿出來證明：「我們真的有做這項！」這樣無用的任務編組竟也維持了一整年，而且它也是需要花費納稅人稅款的，因為在公部門的評鑑制度中，經費的使用比例正是完成度的證明。
我們的國家正邁向企業化。行政院經濟建設委員會最近公佈了：「為加速都市更新業務之執行與推展，行政院經建會徵求民間投資者共同籌組『台灣都市更新公司』」：
「鑑於都市更新前置作業相當冗長，影響民間業者投入意願，造成都市更新工作推展不易。其中都更範圍之國公有土地須更新之地區甚多，雖然政府對於都市更新負有相當之責任，但管理機關（構）因受限國產法等相關規定或受限於開發專業人員不足、預算編列不易等因素，無法自行開發。為加速全國各都市老舊地區土地之有效利用開發，並提升國、公有資產之最大效益，應儘速籌組都市更新之執行機構，以符合實際需求。
台灣都市更新公司將由行政院國家發展基金（40％，最高總投資額為新台幣24億元）、公股金融事業（9％，最高總投資額為新台幣5.4億元）與民間投資者（51％，最高總投資額為新台幣30.6億元）共同組成，規劃資本額為新台幣60億元，成立時實收資本額以新台幣30億元為目標，惟將視募集狀況調整。（註11）
最好的情況是像德國魯爾工業區一樣，成為一個對環境好、對每個人都好的案例，但「不專業」如我，都大致可以預測這樣的公開招標吸引不到大企業大財團，因為還看不出這個公司哪裡可以賺錢。政府想跟大公司靠攏，如果吸引到一些想要利用政府光環的小公司進來投標，也許會技術性的流標，然後釋出更多權力（因為財政不允許，不太可能補進資金）。台灣的企業已經不同以往、成長到富可敵國的程度了，政府想利用財團的力量也是無可厚非，連閣揆都考慮招攬CEO（chief executive officer，執行長）來擔任，媒體自然一片撻伐之聲，但原因則令人發噱：「美國歷來部會首長不乏ＣＥＯ，不過，相當於我國行政院長的國務卿，則未出現ＣＥＯ出任過。這說明，專業性強的某些職位，如財經、工業、環保等領域，ＣＥＯ有發揮空間，這不只是其具備專業能力，更重要的是獲得國會的支持。（註12）也就是說，行政院長不需要具備專業，只要跟國會關係好就好了，一語道出在威權體制下生長出的政治觀是多麼可怕，行政專業竟然等同於人脈關係、社交能力。國家邁向企業化，也許在行政效率上會有所提升，但是將所有公共議題都擺回市場機制去討論，不就更重疊和擴大了政府失靈的範圍？規劃離不開權力，因為空間本身就反映了權力。或許我們可以將「專業」當作一個目標：有一天，我們會將一個任何人都能在其中自由地、愉快地行走的步行空間稱做「專業的」步行空間，一個可以長久地、舒適地居住的生活空間稱做「專業的」住宅，那我們或許就因為身為成就這些專業空間的人，而能問天無愧地自詡為「專業者」。
參考書目：
．王鴻楷，〈「理性」或理想性？現階段台灣規劃專業的歷史任務〉，1999年9月18日中華民國都市計劃學會年會專題演講。
．陳敦源，民主與官僚：新制度論的觀點。台北：韋伯出版公司，2002。
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．Breheny, M. and A. Hooper (eds.), Rationality in Planning: Critical Essays on the Role of Rationality in Urban and Regional Planning. London: Pion, 1985.（C Weave, Jessop and V Das, “Rationality in the Public Interest: Notes toward a New Synthesis”, pp. 145-165）
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